刘备也想趁此难得的闲暇之机，整顿兵马、修理政务，便同意了诸将所请。
而东朝阳城防尚算坚固，且有苍头膺精心布设的层层防守措施，刘备不忍一旦丢弃。为了防备菅县、邹平二县黄巾，遂留下关羽一部屯驻东朝阳。至于俘获归附的万余士卒百姓以及辎重，则尽皆迁移至高唐、著县安置。
将东朝阳百姓士卒以及辎重移运至高唐二县，安置妥当又花费了了十数日时光。此时已经是初平初年四月下旬了。
刘备与沐并、简雍、刘元起、刘子敬、刘德然、齐悦、邢烈、张台、黄元等商议数日，打算铺排一些新的政事。
一者是将东朝阳俘获的五千余百姓编成两亭，安置在著县，与原有的三个妇孺老弱亭归并为一乡，名为甲基乡，以张台二弟张晖为三老，下辖五亭，分别为彭亭、怀恩亭、显义亭、十里亭、河阴亭。
其中怀恩亭、显义亭为刚刚俘获的黄巾百姓，与河阴亭皆分部在著县与河水之间，彭亭、十里亭分布在著县东西两侧。至于大小吏员，皆从张台麾下以及黄元部下选任。
这五亭百姓当下紧要之务便是开垦田亩，以备播种。
二者是修缮道路，凿建沟渠。
高唐、著县、东朝阳三县皆沿漯水分部，上下相距皆有百里。三县间官道失修已久，多已经被荒草淹没，难以辨识行走。若有军情，调动兵马皆有不便，恐怕会误了军机大事。因此，需要抓紧整修。
而高唐治下四亭田亩多已经耕垦熟稔，但是为了防备旱情以及便于浇灌，需要挖掘沟渠，将河水、漯水引至田间地头。
三者是牲畜家禽日多，为了便于蕃息，要特设专人司牧。
简雍的起初不重视此项，多有反对。
沐并引《周礼》春官宗伯第三鸡人条，“鸡人掌共鸡牲，辨其物。大祭祀，夜呼旦，以叫百官。凡国之大宾客、会同、军旅、丧纪，亦如之。”加以驳斥。
刘备不甚好读书，听不懂沐并所言。
沐并遂加以解释，说周朝曾专门设置鸡人，负责鸡牲，以供祭祀、朝会、宾宴、军旅以及丧葬之用，并且养鸡以在鸡鸣时分报晓，督促百官上朝，且有示警作用。
刘备又想起狗的作用，便同意了设置专人司牧群畜。于是，在各亭里挑选熟知各种牲畜家禽之人，专门负责牲畜家禽饲养蕃息事。
从此，设鸡人掌鸡鸭家禽事，设牛人掌牛事，设圉人掌马骡驴事，设豚人掌豚羊事，设狗监掌犬事。
四者厘定职位奉饷，却是重中之重。
沐并、田豫、简雍、刘元起等尽皆建议，如今已经统掌三县，事务繁杂，人皆有利害之心，为了使政务军情有所侧重，使人奋进，急需厘定税役秩俸之事。
如今周遭黄巾豪强遍布，郡县朝廷道路断绝，供奉税务难以交通，只能自行决定。
而军情压力甚重，粮草所需甚大。故而定下田亩五五分成之制，使百姓交足税赋以及食用之后略有余粮。
此制虽然使百姓负担沉重，但相较于朝廷、豪强层层盘剥，已经是好的了，足以让百姓有喘息之机。
至于亭里大小吏员以及各项执事则依层级，定为数等。大小吏员月俸细目如下：
伍长，月俸两石；
什长、里门监，月俸两石一钧；
里中父老、杜宰等，月俸两石两钧；
里正与亭中亭侯、亭佐、亭父、求盗等同，月俸三石；
亭长则与乡中啬夫、游缴、乡佐、有秩等同，月俸三石两钧；
乡中三老则与县史、县佐等县级佐吏同俸，月薪四石。
至于县中其他吏员，自刘备以下除了按定额配给领取食粮，并无薪俸。
家有军士的军户，税赋自与民户不同，共分为三等。
一等为屯垦戍守之卒，税制以收成多少，与县府四六分成，县府得四、屯垦之户得六；
二等为刘备、关羽、张飞、田豫等部所辖精锐猛士之家，税制则为三七之制，县府得三、军户得七；
三等则为免税之家，此等是刘备准备从三县百姓以及军中所有将士中筛选的果敢骁锐之士，目前暂未实行。
大略已定，当即执行。前三条尚可，第四条则涉及各家各户以及大小吏员的切身利益。如今正值动荡年月，百姓们苟活下来已是不易，即便是与太平年景相比，五五分成之制已经算是惠政了。
高唐、著县亭里间百姓问讯无不额手称庆，两县百姓一时之间尽皆定心，诚心拥戴刘备。而大小吏员也自此归心，干劲十足。
税制已定，又涉及军屯之户，兵制自然要做变动。但首先要做的却是安置东朝阳苍头膺、张台二部所得的六千多士卒。
这些士卒中并非全是精壮之辈，有一多半是老迈、伤残、羸弱、年幼之人，战力几无。
因此刘备决定将这些人全部从军中沙汰出去，配与人家，散布在著县五亭之中。剩下的两千八百多人算得上是有些战力的精壮，遂将其编为两部，作为屯垦戍守的军户，分别屯驻在高唐、著县。
第二件军务便是刘备此前提起的将麾下尚未婚配的士卒与高唐、著县的无夫妇人结合之事。
军中尚未婚配的士卒有近两千人，而高唐著县没有婚配的妇人却有四千余户。为了省却麻烦，田豫索性出了个主意，以军中之曲对民籍之里，编好甲乙丙丁等数，以拈阄为准，那个兵士抓到那个妇人，便与之成家，不得挑选俊丑。
如此倒也干脆利落，两千丁壮，不消半日便都成了有家室之人。而那些妇人不仅能够成家，减轻家中负担，且能沾到丈夫的福气，少交不少税赋不说，在邻里街坊之间也颇有荣誉，自然对自家男人疼爱有加。
成了家的兵士，尝到了好处，对刘备也就更为贴心敬服了。合民心军心的政略接连实行，刘备的威望在高唐三县一时间无人能及，刘备自此也算完全在此地扎稳了脚跟。
新的政事军务渐渐理顺，刘备便着手在所有百姓、兵士间选取果敢骁锐之士，打算组建一支勇猛无敌的步武营，刘备已经将名字都想好了，就叫虎步营。
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